2020년 시행된 공익직불제로 농가소득 향상에 기여
기본형직불에 집행예산 97% 몰려 효과 한계

2020년 시행된 공익직불제는 쌀소득보전·밭농업·조건불리의 기본형직불과 친환경농업·친환경축산·경관보전·논활용 등 4개 선택형직불로 개편됐다. 공익직불제 시행 이후 중소·밭 농업인의 직불금 수령액 증가로 소득재분배 효과가 실현됐고, 논·밭 작물 간 형평성이 개선됐다. 하지만 집행예산의 약 97%가 농가소득 안정에 초점을 둔 기본형직불로 지급돼 환경·생태·경관보전 등의 농업·농촌 공익기능 증진을 위한 선택형직불의 한계가 지적돼왔다.

공익기능 증진뿐만 아니라 탄소중립을 뒷받침할 유인책으로의 선택형직불의 확대가 필요하단 지적이 있었고, 윤석열 대통령도 후보시절 대표 농정공약으로 표심얻기에 나선 바 있다.

선택형직불 중 친환경농업직불은 친환경농업 실천농가에 초기소득감소분과 생산비 차이를 보전하게 되는데 2019년 224억4500만 원, 2020년 228억3200만원 이 지급됐다. 친환경축산직불은 HACCP 농장인증을 받은 자 중 친환경축산물을 인증받은 농업인과 법인이 대상으로 사육두수를 기준으로 지급된다. 경관보전직불은 국비와 지방비 50%씩 지원되는데 대상은 경관작물을 재배·관리하는 농업인이나 농업법인이다. 논활용직불은 밭작물 재배 농가의 소득안정과 밭작물 자급률 제고를 위한 것으로 ha당 50만 원이 지급된다.

이렇듯 농업과 농촌의 공익기능 증진을 위한 목적이 선택형직불인데 전체 직불예산의 3%에 불과해 효과가 미미하다. 앞으로 선택형직불 프로그램과 이행기준, 지급액을 구체적으로 정해 농업의 공익기능 확대를 위한 논의가 지난 19일 국회에서 있었다.

명칭 변경 필요하다
발제에 나선 한국유기농업연구소 김기홍 부소장은 새정부 국정과제에 포함된 농업직불제 5조 원 확대에 따른 선택형직불 확충의 구체화가 필요하다고 역설했다. 개선방향에 대해 김 부소장은 “전제조건은 실경작자가 혜택을 봐야 하고, 사회전반에 공감대 형성, 친환경농산물 인증제 개선, 명칭도 공익기능 증진 직불로 변경하는 것”이라며 “단기적으로 친환경농업직불은 시한 폐지와 지급단가 인상, 경관보전직불은 전국 공통의 경관작물 품목 제한을 완화해 지역 자율성을 확보하는 것, 논활용직불은 지원단가 현실화와 품목 다양화 유도가 필요하다”고 요약했다. 장기적으로 작물재배에서 나아가 각각의 실천활동 중심으로 변경이 필요하다고 제안했다.

신규 선택형직불은 공익증진직불과 중점지역직불로 개편해야 한다고 김 부소장은 제안했다. 공익증진직불은 개인이 공익기능을 선택해 150만~200만 원을 지급하는 것과 5년 단위로 단체가 주어진 공익기능을 선택해 필요한 비용을 지급하는 것이다. 중점지역직불은 중점지역 관리프로그램과 보전프로그램으로 구분할 수 있다. 또한 농업위원회처럼 마을단위 논의과정과 지역사정을 잘 아는 농협과 단체 등의 지원조직 존재, 공익기능의 단계적 교육도 중요하다고 김 부소장은 강조했다.

선택형직불에 얼마나 할당할지가 관건
농식품부, 지역조직 활용·자발적 참여 유도 모색

다양한 선택형직불제 확대 주장 잇따라
경남 밀양 다랑협동조합 소속의 김진한씨는 귀농 6년차지만 5ha가량 농지에 농사를 짓고 있지만 한 번도 직불금을 받아본 적이 없다고 토로했다. 김 씨는 “직불금이 개개인 이익에만 기여했을 뿐 공동체 활성화에는 부족했다”고 평가하며 선택형직불이 사람간 화합과 연대를 이끌 수단이 돼야 한다고 제언했다. 예를 들어 귀농청년이 고령농민 대신 제초제를 뿌리는 대신 직접 벨 경우, 기존농민이 이주농민에 땅을 임대해 줄 경우, 인접한 농지의 농민들이 친환경농법을 함께 실천할 경우 등에 직불금을 주자는 것이다.

임진강-DMZ생태보전시민대책위원회 노현기 집행위원장은 특별한 희생을 감수한 접경지역 농민들에 특별한 지원이 필요하고, 그 해법으로 선택형직불이 될 수 있다고 제안했다. 노 위원장은 “선택형직불은 공익증진 활동에 따른 지원을 하는 것인데 행위를 하지 않음으로써 공익기능을 하는 것도 포함될 필요가 있다”고 주장했다. 수도권에 가까운 파주지역 임진강과 한강하구의 대규모 농지는 개발위협에 시달리고 있어 80%가 외지인이 소유하고 있고 대부분 농민들은 임대농이라고 노 위원장은 피력했다. 그래서 논을 성토나 객토하지 않는 농민들에 생태계 보전이란 공익기능을 수행한다면 직불금을 준다는 것이다.

농식품부, 농업직불제 개편안 준비
대통령직속 농어업농어촌특별위원회 박일진 농어업분과위원은 “탄소중립과 양분관리가 농민들이 수용가능하도록 정책적 뒷받침이 필요한데 공익직불제 법안에 이를 공익기능 정의에 포함시켜야 하고, 공익증진 기여는 인증중심에서 과정중심으로 전환하자는 주장에 동의한다”고 의견을 밝혔다. 하지만 축산분야는 규모가 지속적으로 확대하면서 공익을 논의할 순 없어 장기적으로 감축하는 방향이 공익적일 것이라는 주장을 내놨다.

한국농촌경제연구원 유찬희 연구위원은 선택형직불은 기본형직불이 정한 준수사항을 모두 지키고 여기에 힘든 활동을 의식적으로 그리고 자발적으로 더해야 하기 때문에 농민들이 받아들이기 힘들 것으로 예상했다. 유 위원은 “걸맞는 대가를 지급하는 게 중요한데 직불제 예산 5조 원 중 어느 정도를 할당할 것인지 문제가 될 것”이라며 “설계 시 ‘초기 소득감소분 및 생산비 차이 보전’에 얽매이지 말아야 한다고 조언했다.

농림축산식품부 공익직불정책과 김재경 서기관은 “현행 공익직불제에 청년농과 고령농 등 새로운 영역을 포함하지 못해 새정부는 농업직불제로 표현했다”면서 “농식품부는 선택형직불 확대에 대한 지적에 공감하고 개편안을 준비 중”이라고 밝혔다. 다만 준수사항을 일일이 다 확인할 순 없어 지역의 조직을 어떻게 활용할 것인지 그리고 자발적 참여를 어떤 방식으로 이끌어낼 것인지가 관건이 될 것이라 밝혔다. 농업직불제 예산 확대를 위해 기재부와 협의 중이라고 밝힌 김 서기관은 내년 직불제에 개선안을 반영할 수 있도록 하겠다고 덧붙였다.