지속가능한 농정 개혁의 방향은?

“현재와 같이 농업이 제공하고 있는 공익적 가치가 무엇인지 불분명한 상황에선 획기적인 직불제 예산 확대를 요구하기 어려운 상황이다. 따라서 기본형 직불을 농업활동에 따른 환경악화 등의 부정적인 영향을 더 이상 심각하게 하지 않는 수준에서 결정하고, 이후 공공재 공급을 확대하는 활동에 대해서 부가형 직불을 통해서 적극적으로 보상하는 방식의 전략이 필요하다.”

단국대학교 김태연 교수는 지난 20일 농정연구센터 세미나 300회를 기념해 서울 양재동 aT센터 세계로룸에서 열린 ‘지속 가능 농정의 기본 틀을 말한다’세미나에서 이같이 주장했다.

공익형 직불제의 의의와 과제에 대해 발제한 김태연 교수는 공익형 직불제의 정립과 발전을 위한 전략적인 접근이 필요하다며, 현재 직불제에 대한 예산 지원 확대를 꺼리고 있는 예산당국을 설득하는 방법을 이같이 제시했다.

공익형 직불제의 필요성에 대해 김 교수는 “농업과 농촌 발전 과정에 중소규모 농가들, 특히 빈농, 겸업 등 토지 없는 농가의 참여를 확대하고, 농업과 농촌 발전의 성과를 국민들이 향유할 수 있도록 하기 위한 것”이라고 밝혔다. 결국, 농업생산을 통한‘공공재 공급(공익형)활동을 할 수 있도록 하기 위해 소득을 지원하는 것이 필요하고, 실제 이 지원은 농민들이 생산한 공공재에 대한 보상이란 설명이다.

김태연 교수는“다른 산업과 달리 농업은 새로운 환경과 자원을 지속적으로 복원하고 창출할 수 있는 특성을 갖고 있기에 이를 충분히 활용해 직불제도와 예산의 확대를 시도할 필요가 있다”고 주장했다.

“결과적으로 공익형 직불제는 우리나라가 ‘포용국가, 포용사회’로 발전하는데 농업과 농촌과 농민이 기여할 수 있게 하기 위한 것”이라고 설명했다.

김 교수는“농민들을 단순히 농산물 생산과 판매자로 한정해 경제적 이득에 골몰하는 주체로 한정 짓지 말고, 국가와 사회의 지속가능한 발전을 선도하는 새로운 역할과 사명을 부여받고 수행해 합당한 대우를 정부로부터 받는 주체로 한 단계 성장할 필요가 있다”고 조언했다.

실제 EU를 비롯한 선진국의 직불금 확대 과정은 초기에는 시장가격 또는 생산요소에 근거한 기본 직불금 중심의 시행에서 점차로 환경보전 활동에 대한 지원을 강화하는 부가형 또는 특정목적형 직불 예산을 확대하는 방향으로 발전해 왔다.

김 교수는 공익형 직불제 목적의 명확한 설정의 필요성에 대해서도 언급했다. 농민들에게 소득을 지원해 주면서 달성해야 할 농정의 목적과 방향이 무엇인지 명확히 천명해 농민의 주체적인 참여를 이끌고 더불어 직불제에 대한 비농업 부처의 이해와 국민적 동의를 얻어야 한다”고 강조했다.

‘농업의 공익적 가치’개념의 재설정도 필요하단 주장이다. 김태연 교수는 기존 농정에서 핵심적인 우리 농업의 가치라고 판단했던 ‘식량의 안정적 공급’과 ‘식량안보’기능이 정부의 정책적 개입이 필요한 공익이 아니라는 점을 인정해야 한다고 언급했다.

1990년대 농산물 시장개방 이후 우리나라 농업보호 정책의 근간이었던 ‘식량안보’개념을 공익적 가치에서 제외시키는 것은 많은 농민들과 정책담당자 그리고 일부 연구자들의 고정관념 때문에 쉽지 않은 사안이다. 그러나 변화된 농업과 농촌의 현실을 고려해 새로운 농정 방향을 설정하는 현 시점에서는 기존의 관행과 관념에서 탈피한 이론적 논리에 근거해 대다수가 동의할 수 있는 원칙적인 농정개념을 설정하는 것이 필요하다고 김 교수는 강조했다.

한편 김 교수는 공익형 직불제 시행에 있어 농민들의 이행의무에 대한 점검이 필요하고 직불제 이행체계의 개편 역시 필요하다고 덧붙였다.

“기존과 같이 시 군 지자체에 직불금 신청과 지급 등 행정절차를 전담하도록 하는 것을 개선할 필요가 있고, 이행점검 과정을 전문 기관이 담당하도록 하는 것이 필요하다”고 대안을 제시했다.

기본의무와 선택의무 두 가지로 적용

공익형 직불제의 효과를 제고하기 위해 교차준수(Cross-Compliance)개념(의무이행)의 적용이 필수 불가결하지만 이를 농민들이 수용할 수 있는 기술적 한계와 심리적, 문화적 거부감도 존재하기에 이의 적용에 대해선 좀 더 신중해야 한다는 입장이다.

김태연 교수는 새로운 개념의 적용보다는 기존 농법의 규범을 적절하게 적용하는 방식으로 농민들의 직불금 수급에 따른 이행의무 문제를 접근하는 것이 필요하다고 조언했다. 이행의무의 적용과 관련해서는 ‘기본의무’와 ‘선택의무’의 두 가지 방식을 적용해 기본의무는 모든 지역과 품목에 적용하며 기본적인 공익을 지키고, 선택의무는 지역별 또는 품목별 또는 농가 상황에 따라서 수용할 수 있는 이행의무를 선택하는 방식을 제안했다.

구체적으로 공익형 직불제를 효과적으로 이행하기 위해서, 즉 실제 농약이나 화학비료의 투입량이 적절한 농법기준에 따른 것인지를 판별하는 방법으론 직불금 수령 농민들의 영농일지 기장 점검 중요한 방법으로 꼽았다.

특히 기존에 소득보조를 목적으로 설정하고 있는 법률을 공익적 가치의 생산을 목적으로 설정하는 법률로 공익형 직불제와 관련된 법령을 정비할 필요성도 제기됐다.

인천대학교 이명헌 교수 역시 ‘지속가능 농정의 개혁의 길’이란 발표를 통해 새로운 농업농촌 체계의 가장 중요한 특징으로 농업의 공익적 가치를 높이고, 농민은 그 가치를 생산・제공하는 주체로 위상을 재정립해야 한다고 말했다.

이를 위한 농정목표도 경쟁력에서 국민의 삶의 질 향상을 최종목표로 먹거리 안전과 농촌 환경보전 등 국민 욕구 충족을 정책의 최우선순위 과제로 재설정해야 한다는 주장이다.

아울러 농정영역은 농업・농민을 넘어 먹거리와 농촌으로 확대뿐 아니라 핵심 대상이 돼야 하고, 농정대상도 생산자뿐 아니라 소비자, 미래세대까지 아우르는 방향으로 확대돼야 할 필요성을 언급했다. 농정추진방식의 혁신 방향에 대해 이명헌 교수는 구조농정의 중앙집권주의, 설계주의 농정추진방식을 분권과 협치 방식으로 전환을 언급했다. 정부는 설계자의 역할에서 벗어나 공공재 공급 촉진, 혁신 유도, 시장의 형성・창출이라는 역할에 한층 더 충실해야 할 것을 요구했다.

분권과 협치로 농정추진방식을 전환함으로써 지역성과 지역주체의 창의성이 충분히 발휘될 수 있어야 농촌의 변화도 가능하단 설명이다. 이명헌 교수는 농업재정 쇄신의 당면 핵심과제는 직불제 개편임을 강조했다.