전국최초 공익형직불제 시범 실시한 충남…가시적 성과 
개정헌법에 ‘농업의 가치’ 반영 추진과 맞물려야

문재인 대통령의 공약인 공익형 직불제 방향에 대한 논의가 본격 시작됐다. 
우리나라 농업인구가 계속 줄어들고, 전체 산업에서 농업이 차지하는 비중이 줄어드는 추세에서 농업에 대한 각종 지원에 대해 ‘퍼주기식 지원’, ‘밑빠진 독에 물붓기’란 비판적 시각이 있다. 다양한 종류의 직불금이 그 원인 중 하나로 꼽힌다. 

우리나라는 현재 농업인 소득과 경영 안정형, 공익형, 구조개선 촉진형 등 3가지 유형에서 총 9개의 직불제가 시행 중이다. 소득과 경영안정형 직불제로 쌀소득보전직불(고정형, 가격변동형), 밭농업직불, FTA 피해보전직불제가 시행되고 있다. 공익형 직불제로 친환경직불(축산포함), 조건불리직불, 경관보전직불제가 있다. 구조개선촉진형 직불제로는 경영이양직불제와 FTA 폐업지원제가 있다. 

2016년 기준, 순수 농업직불 예산은 2조1124억 원으로 전체 농업예산 14조 3681억 원의 약 14.7% 수준이다. 하지만 2016년 기준 우리나라 농업직불 예산 대부분인 73.1%가 쌀 직불금에 편중돼 있어 쌀에 대한 생산과잉과 전체 식량자급률이 오히려 감소하는 부작용을 낳고 있다.  

임정빈 서울대학교 교수는 지난 2일 열린 ‘농업농촌의 길 2017’에서 “농업직불제가 농가의 경영위험을 줄이는 주요 수단으로 작동하는 동시에 농업과 농촌이 발휘하는 공익적 기능 확산에 기여하도록 합리적 개편이 필요하다”고 주장했다.

현행 직불제가 개별 직불금으로 구성돼 있어 통합적으로 관리되지 못해 농가소득 기여도가 낮지만 농가에 많은 직불금이 돌아가고 있다는 오해와 불신이 생겼다고 지적했다. 
이에 농업직불제를 가격변동 직불제의 확장과 공익형 직불제의 확충을 통해 농업의 지속가능성을 보장하는 방향으로 설계해야 한다고 제안했다. 

농업의 공익적 기능 알려야 
농업의 공익적 기능은 가족농 보존, 농촌인력 고용의 유지, 전통 문화 유산 보전, 농촌사회 유지, 농업농촌을 이용한 여가선용 제공, 농촌 관광자원 공급, 관개시설 보존, 음식의 질과 안정성 향상, 식량 안보 등이다.
이는 현재 농협에서 범 국민운동으로 펼치고 있는 ‘개정 헌법에 농업의 가치 반영’ 운동과도 맥을 같이 한다. 

농식품부가 지난 6월에 작성한 ‘농업농촌 관련 헌법 조항 현황과 개정 방향 보고서’에도 농업농촌과 관련된 생태적 다양성과 토양과 물과 공기의 정화, 생물에너지 보존, 농촌 경관, 동물 복지의 함양 등 생태적, 환경적 가치를 담을 수 있는 ‘공익적 기능 조항’을 추가해야 한다고 제안하고 있다. 

보고서는 헌법 121조 개정안을 “국가와 지방자치단체는 농업과 농촌의 공익적 기능을 제고함으로써 농업과 농촌의 지속가능한 발전과 농업인의 권익 신장을 보장한다”란 조항(제2항)과 “국가는 농어민이 농어촌경관과 생태 보호의 유지를 조건으로 직접 지불의 방법으로 농업소득을 보전한다”란 조항(제7항)을 담을 헌법 121조 개정안을 제시했다. 

국회 더불어민주당 김현권 의원은 “헌법에 농업의 공익적 기능이 추가되면 농업생산을 많이 하는 대농에게 유리하고 생산을 적게 하는 소농에게 불리한 역진적 농업정책을 크게 전환 시킬 수 있는 헌법적 규범이 마련될 수 있을 것”이라고 분석했다. 농업인의 농업생산량에 비례하는 국가의 보조는 폐지되거나 축소되고 농업인의 생태 보호의 역할에 따른 소득 보전 정책이 가능하기 때문이다.          

공익형 직불제, 국민에 농업가치 알리는 길

농업가치, 식량자급·농업생태·농촌경관에 기여

한편 전국에서 최초로 공익형 직불제를 시범사업을 실시하고 있는 충남도의 사례는 공익형직불제 확산 시행의 모델이 될 수 있을 것으로 보인다. 

충남도는 ‘공익형 직불금제 시범사업’을 충남 보령군 장현리와 청양 화암리 주민 136명과 협약을 맺고 2년째 시행하고 있다. 농업인들은 식량자급과 농업생태, 농촌경관의 3개 부문에서 환경친화적 농업실천, 볏짚환원, 생태수로 유지와 보호, 논 휴경, 화분매개곤충 작물재배 등 총 25개 프로그램 중에 12개를 선택해 참여한다.  

이 사업을 설계하고 진행 중인 박지흥 충남도 친환경농산과장은 “안희정 충남지사의 공약인 3농혁신을 위한 공익형 직불제를 정부에 건의하기 위한 시범사업으로 시작했다”면서 “2년이 지난 지금 무엇보다 농업인들의 친환경에 대한 인식 개선과 더불어 마을 공동체가 살아나고 있어 고무적이다”고 밝혔다.  

충남도의 경우 기존 직불제는 계속 실시하며 공익형 직불제를 추가로 시행하고 있어 농가당 200~400만원씩 직불금이 추가 지급돼 농업인들의 만족도와 호응이 높은 편이다. 

박 과장은 “앞으로 기존 직불제를 고치거나 축소하면서 공익형 직불제로 나가는 방향은 농업인은 물론 정치권, 국민적 공감과 합의가 필요한 부분”이라며 “공익형 직불제로 농업의 공공기능과 가치가 부각될 수 있을 것”이라 진단했다. 

충남도의 ‘공익형 직불금제 시범사업’은 내년부터 정부 시범사업으로 전국 확산을 계획 중인 것으로 알려졌다. 
유럽의 주요 선진국에서도 농업직불제는 농가소득을 지지하는 정책수단뿐 아니라 환경편익 증진을 비롯해 농업자원 및 경관 보전, 생물다양성 유지 등 농업의 공익적 기능 확산 등을 위한 중요한 수단으로 활용되고 있다.

임정빈 교수는 “공익형 직불제를 현행 논과 밭의 고정직불을 ‘기본직불’로 하고 환경, 생태, 경관 등의 보전과 유지를 위한 ‘특정목적형 가산직불’로 정비하자”고 제안했다. 재배작물과 관계없이 기준연도 재배면적에 따라 지급해 생산유인이 되지 않도록 해야 한다”고 강조했다. 

공익형 직불제로의 개편 논의는 무엇보다 목적이 뚜렷해야 한다. 또 농업인의 소득보전이 되는 방향이 당연하다. 앞으로의 논의에서 국민적 합의를 이끌기에 앞서 우선되어야 할 것은 공익형 직불제에 대한 농업인의 관심과 실천 의지다.