FOCUS- 농지 투기 방지를 위한 제도개선 어떻게?

식량안보 차원 총량적 농지 보전 프로그램 개발·실천 필요성 대두

농지관리위원회 신설…농지취득 사전 심사 강화해야
관리 사각지대인 상속농지는 농지취득자격증명 제도에 포함시켜야

▲ 최근 공직자의 농지투기가 사회문제화 되면서 국민들의 공분을 산 가운데, 이 같은 사태를 방지하기 위한 농지 관련 제도 정비의 필요성이 강력히 대두되고 있다. 사진은 전남 무안의 햇양파 수확 장면(기사안 특정사실과 무관함)

우리나라 농지는 2000년~2019년 동안 경지면적이 30만8000ha 감소해 2000년 기준 16.3%가 감소했다. 이런 추세라면 20년 뒤엔 2000년 기준 경지면적의 1/3이 사라질 전망이란 보고가 있다. 최근 5년 사이만 해도 농지전용 면적이 증가하고 있고,  연평균 약 1만5000ha의 농지가 전용되고 있다. 전용 목적별로 공용시설 전용이 가장 많은 편이었으나 최근 태양광 시설 전용 등의 기타 목적 전용이 늘어나고 있다.

헌법의 경자유전의 원칙은 오늘날도 유효하다. 또 지난 3월에 발생한 LH신도시 땅투기 사태 이후 농지 투기에 대한 비판 여론이 고조되면서, 농지는 투기의 대상이 아니라 농지 본연의 기능에 충실하게 이용돼야 한다는 국민적 공감대가 확산되고 있다. 농지문제와 관련해 일련의 사태가 반복되지 않으려면 관련 제도의 정비가 중요하고 농지 투기 문제를 근절할 수 있는 제도 정비가 필요하다.

이에 농지 투기 방지를 위한 관련 제도 개선방안 토론회가 한국농촌경제연구원, 국토연구원, 한국조세재정연구원 공동 주관으로 지난 21일 온라인토론회로 개최됐다. 농지투기의 실태를 파악하고 제도 개선점과 정책 대안을 모색하기 위해서다.

▲ 농지투기 방지를 위한 정책토론회에선 비농업인의 농지 취득의 강화 방안과 아울러 농업인 자격의 규명 방법으로 농업인의 조세편입 문제도 언급됐다.

농지관리 방법으론 농지취득에 대한 사전적 관리로 농지취득 자격증명이 제도화돼 있지만 실효성이 약한 형식적 절차로 운용되고 있다. 실질적 효과는 농지취득 자격증명(이하 농취증)의 발급현황을 통해 연차별 농지거래 규모를 가늠해 볼 수 있을 뿐이며, 농지이용실태조사를 시행할 때는 농지취득자격증명 신청 시 제출한 농업경영 계획서 내용이 처분 대상농지 판단의 기준이 된다.

농취증 제도가 경자유전 원칙의 구현을 위한 제도적 수단으로 지나치게 약하게 제도화 돼 있고 제도의 집행에서도 실질적 관리보다 형식적이고 절차적 요건으로 운용되고 있는 게 현실이다. 농취증 발급의 한계다.

▲ 김승종 국토연구원 연구위원

우량농지 보전을 위한 농지투기 방지방안에 대해 주제발표를 한 김승종 국토연구원 연구위원은 “경자유전 원칙의 실현과 규제 형평성을 제고하는 기본방향으로 농지법 개정은 필요하나 농지가격 하락에 대한 우려도 있다”고 밝혔다. 김 연구원은 “농지는 강한 재산권 규제가 가능하지만 소유자의 재산을 보전할 방법을 모색해 규제의 형평성을 갖춰야 한다”고 말했다.

현재 정부는 농지취득 자격 심사 강화와 사전·사후 관리체계구축으로 부당이익금 환수 등의 대책 마련에 분주하고 국회에도 농지법 개정안 10여 개가 올라와 있다.
김 연구원은 “가장 쟁점이 되는 것은 비농업인 농지 취득 강화로 현재 비농업인도 주말농장형으로 소유 가능한 1000㎡ 이하의 농지소유에 대한 정책”이라며 “상속농지와 이농 농지도 현재는 1ha까지 보유가 가능하나 근본적으로 이익을 환수해야 농지투기 방지가 가능하다”고 주장했다. 또 사회 각계각층의 허위 영농계획서와 불법임대차 등에 대한 기본적 전수조사도 언급했다.

김 연구원은 농지개념의 재정립을 위해 농지전용 심의위원회를 활용해 농지를 등급화 하는 방향도 제안했다. 즉 농지는 환경적 가치를 포함하고 있기에 농업진흥지역 내에 농지는 농지보전직불금을 도입해 공익형직불금을 더 많이 차등 지급해야 한다는 주장이다.

허점투성이 농지관리, 농지이용실태 전수조사 해야

비농업인 농지취득 가능 300평 없애고
상속농지 1ha 소유 가능한 현행법 손 봐야

농지 규제, 소유에서 이용으로 개편해야
농지제도 개선방안에 대해 김수석 한국농촌경제연구원 명예선임연구위원은 농지제도의 규제원리를 소유 규제 중심에서 이용규제 중심으로 개편해야 한다고 주장했다. 그는 농지면적 보전을 위한 ‘농지보전 프로그램 개발’, ‘개발용지 공급방식 변경’, ‘농지관리제도 개선’ 등의 필요성을 언급했다.

▲ 김수석 한국농촌경제연구원 명예선임연구위원

김수석 위원은 “현재의 농취증 발급으론 사후 농지 관리의 기초로 활용되는데 충분하지 않고, 상속농지를 농취증 발급대상에서 제외해 상속농지의 현황 파악이 어렵고 농지이용실태조사의 주된 대상에서 벗어나게 했다”고 말했다.

사후 농지관리 제도인 농지처분 명령 운용 현황을 보면 처분의 의무통지는 총 조사 대상 농지면적의 1% 이내로 9개년 평균 0.5%에 불과했다. 농지처분의무 사유는 불법 휴경이 약 80%, 그 다음이 불법임대였다. 현실적으로 자경여부의 판별이 쉽지 않고 휴경 등 불법 소유가 명백한 경우에만 처분 의무 대상 농지로 확정하고 있기 때문이다.

김수석 연구위원은 농지보전제도의 구축을 강조했다. 농지를 총량제로 보전하며 식량안보 차원의 보전농지면적을 미리 정해둔 스위스처럼 우리나라도 식량안보와 농업보호 차원에서 농지의 양적 보전을 위한 총량적 보전 프로그램 개발과 실천을 주장했다. 먼저 식량자급률의 목표를 설정해 농지면적을 산정하고, 사회적 합의를 통해 농지의 총량을 정하고 이를 실천해 나갈 공간 정책 프로그램의 도입이다.

김수석 연구위원은 “형식적 운영되고 있는 사전적 농지관리를 강화하고, 사후적 농지관리의 중점은 농지가 실제 경작지로 이용될 수 있는 방향으로 무게 중심을 옮겨야 한다”고 밝혔다.
사후적 농지관리 제도 개선방향으로 농지이용실태조사를 통해 처분 의무대상이 된 농지는 처분명령 유예기간 동안 자경, 농지은행에 장기 임대위탁, 매도 등 세 가지 중 하나로 이행하게 하고, 처분 유예기간 동안 세 가지 선택 대안이 이행되지 않으면 처분명령이 내려지고 이행 강제금 부과로 방향을 제시했다. 

다른 방법으로 처분의무 대상이 된 농지는 일차적으로 경작 명령을 부과해 자경할 수 있는 기회를 제공하고 경작 명령이 이행되지 않으면 처분 명령이 내려지고 이행강제금 부과로 이어지게 하는 개편방안도 내놓았다.

상속농지 관리 방안 주요 이슈화
이번 토론회에선 상속농지 관리방안도 주요 이슈가 됐다. 현재 상속농지는 예외적 농지 소유대상으로 농취증 발급 대상에서도 제외돼 농지관리의 사각지대에 놓여있고 통계적 현황파악도 어려운 실정이다. 상속농지를 농취증 발급대상에 포함시키는 방안과 상속농지 관련 정보 관리기관의 정보 공유를 위한 법적 근거 마련이 도마에 올랐다.

농지에 대한 과세제도 문제점을 얘기한 이동식 한국조세재정연구원 초빙연구위원(경북대학교 교수)은 “농업인에 대한 과세의 정책적 우대를 악용한 사례가 발생하고 개인보다 법인 소유가 늘어나는 경향”이라고 농지 과세 문제를 밝혔다. 

개선점으로 농지 소유 비중이 높아지고 있는 농업법인 실태조사와 농업인과 차이를 두는 조세정책의 방향을 제시했다. 농업인 범주에 묘목업 등 본인의 노동력이 들어가지 않은 것은 제외하고 자경농민만 우대해 균형을 맞춰야 한다고 제시했다.

종합토론에서 못자리 준비하다 달려왔다는 조병옥 농어업·농어촌특별위원회 농지분과위원장(전 전국농민회총연맹 사무총장)은 “농민들이 바라보는 시각은 우려와 비판과 욕을 하고 있다. 내부의 넘어야 할 문제로 첫 번째로 농지가격 하락이 염려되므로 합의와 동의가 필요하다. 두 번째로 경자유전의 법칙이 있지만 5%밖에 경영이양비율이 안 되는 현실에서 농지소유와 이용실태에 대한 전수조사가 반드시 필요하다”며 농지관리청 신설을 주장했다.

임소영 한국농촌경제연구원 연구위원은 “농지소유 자격을 엄격히 사전사후 관리해 실제 농지경작자에 실제 이익이 돌아가게 해야 한다”고 밝혔다. 임 연구위원은 “다양한 형태의 농민이 어떻게 영농하고 있는지 파악하는 체계를 갖추는 것이 중요하다”며 “조세체계에서 부가세 면제 소득세 등 세제 부분에서 제외된 게 농민을 규정하는데 걸림돌로 작용할 수 있기에 농민의 조세 편입도 고려할 사항”이라 언급했다.

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