기존 직불금 통폐합…쌀 중심에서 모든 작물 동일하게 지급
소농 배려하고, 대농 불만 잠재우는 방향으로 제도 가닥

‘농지개혁에 버금가는 개혁이다’ 공익형 직불제 개편의 의미를 함축한 국회 농해수위 더불어민주당 박완주 의원의 말이다. 농정의 틀을 바꾸겠다는 문재인 대통령의 첫 그림이기도 하다. 공익형 직불제는 기존의 직불제에 비해 무엇이 어떻게 달라지는 것이냐는 궁금해 하는 농업인이 많다. 공익형 직불제로 바뀌면 정작 ‘나는 얼마나 받을 수 있을까’가 제일 궁금한 상황이다.

결론부터 말하자면 아직 모든 상황이 유동적이고 불확실하다. 이유는 예산이 수반돼야 하는 공익형 직불제 예산 규모가 확정되지 않았기 때문이다. 다만 대상자에 대한 큰 틀의 윤곽은 잡혀있다. 당장 내년부터 시행한다는 게 정부 방침이기 때문이다.
공익형 직불제로의 전환을 뒷받침 할 법은 박완주 의원이 지난 9월9일 대표 발의한 ‘농업소득의 보전에 관한 법률 전부개정법률안’에 기인한다. 아직 법이 국회 상임위 심의 중이지만 법이 통과될 경우, 본격 공익형 직불제 전환의 법적 근거를 갖게 된다.
직불제 개편 무엇이 어떻게 달라지나 개정 법률안에 의거해 알아봤다.

>> 기본직불금은 소농직불금과 면적직불금 중 선택해야
>> 선택직불금은 친환경 경관보전 등으로 철저한 준수 의무부여

# 누구에게 얼마씩 주나?

쌀·밭 등 차별지급에서
재배작물 상관없이 동일한 직불금 지급

소농에 일정액의 소농직불금 준다

쌀 과잉생산과 중·소규모 농업인의 낮은 소득문제를 해결하기 위해 내년부터 공익형 직불제가 본격 도입된다. 농식품부는 “전체 농가의 55%에 불과한 쌀 농가에 쌀직불금 80.7%를 지급해온 비정상적 상황을 개선하고 농지와 관련된 여러 개의 직불금을 통합해 농업 지원방식을 획기적으로 바꾸는 일”이라고 밝혔다.
현재 농식품부는 1997년부터 9개 각종 직불제를 운영 중이다. 이 가운데 쌀직불제, 밭농업직불, 조건불리직불, 친환경직불, 경관보전직불 등 6개를 내년부터 공익형 직불제로 개편한다. 경영이양직불, FTA 폐업지원직불, FTA피해보전직불 등 기존 3개 직불제는 공익형직불제에 포함하지 않고 별도 운영한다. 수확기 쌀 값 기준으로 차액의 85%를 보전해 주던 변동형직불제는 폐지된다.

현재의 직불제는 시장개방에 따른 농가 피해보전을 위해 도입 이후 농가소득 안정이란 역할을 해왔다. 하지만 쌀에 집중됐고 면적을 기준으로 지급되다 보니 부익부 빈익빈 현상이 나타나기도 했다. 소규모 농가와 타 작물 재배 농가의 소득 안정망으로 부족하단 평가였다.
또한 WTO(세계무역기구) 개도국 지위를 잃게 될 경우, 한국은 농업분야에 매기던 높은 관세를 낮추고 보조금 규모를 줄여야 하는데, 공익형 직불제는 직접 지불제와 달리 보조금에 해당되지 않아 향후 농업협상에서 유리하단 게 정부의 설명이다.

직불금 ‘하후상유지’가 기본
현 직불금보다 줄어들지 않아

공익적 가치 증진 위해 환경보전·생태보호 역할 준수 의무 지켜야
예산 확정돼야 정확한 소농규모 대상과 직불금 액수 산정 가능

# 공익형 직불제 예산, 기존 직불제 예산+α
정부의 공익형 직불제 개편 방향의 법적 근거가 될 박완주 의원의 법률안에 따르면 공익형직불제 개편안의 기본직불금에는 일정 수준의 소규모 농업인에게는 누구나 지급하는 소농직불금과 면적에 따라 역진적으로 지급하는 면적직불금의 두 가지 종류가 있다.
소농직불금의 경우, 일정 수준 이하 경영 규모의 소농에 대한 소득안정 개념이다. 소규모 농가의 면적 기준은 아직 정해진 것은 없으나 다른 소득이 있으면서 하는 취미농은 확실히 배제해 부당 수령에 따른 처벌도 강화한다는 게 정부 방침이다.

농식품부는 면적직불금은 경영 규모가 작을수록 높은 단가를 적용하는 역진적 설계로 경영규모가 작을수록 높은 단가를 적용하고, 3ha 이상의 대규모 농가도 현재 지급수준을 유지하는 하후상유지를 원칙으로 정하고 진흥지역을 비진흥지역에 비해 단가를 높이는 시나리오가 있다.
농식품부 관계자는 “기존 직불금 대상 농업인들의 직불금 수령이 줄어드는 구조는 아니다”고 설명했다. 한 예로 올해 쌀 직불금 평균 수령액이 1인당 92만5000원으로 소농직불금도 그 이상으로 책정될 것이란 예상이 가능하다.

농식품부는 이를 위해 국회에 직불금 예산으로 2조2000억 원 규모를 제출했다. 기존 쌀 밭 직불금 예산 보다 순수하게 5000억~6000억 원 늘어난 수치가 공익형 직불제 예산으로 세워졌다. 국회 농해수위 상임위에서 정부 예산에 8000억 원을 증액해 3조로 의결한 상태지만 아직 국가 전체 예산을 총괄하는 기획재정위원회와의 협의와 본회의 통과 등 갈 길이 먼 상태다.
지난 1월 농해수위 여야 간사 간 협의에서 공익형 직불제 재정규모를 2조4000억 원에서 3조 원 사이 규모 예산을 책정하자고 합의한 바 있어 3조 원이 내년 공익형 직불제 예산의 최대치가 될 것으로 보인다. 별도의 공익형 직불제를 위한 예산을 마련한 것이 아니라 기존의 직불금 예산을 이름만 바꾼 것이란 농업인들의 불평불만이 나오는 이유다.

공익형 직불제가 되면 쌀값이 목표가격 아래로 떨어지면 차액의 85%를 직불금 형태로 보전해주는 변동직불금은 폐지된다. 쌀 농가 수취가격의 안정적 유지와 쌀 생산을 조건으로 지급되는 변동직불금이 쌀 생산을 유발하고, 수급불균형을 초래해 빠르게 변화하는 농업환경에 맞지 않는다는 비판이 있기 때문이다. 쌀 농가들이 불안해하는 요소다. 정부는 쌀 가격 안정을 위해 쌀 공급과잉이 우려되면 미리 시장격리 조치해 사후 보전이 아닌 사전 수급관리를 하겠단 입장이다.

# 왜 공익형 직불제란 이름인가?

공익적 가치 증진 교육 이수 필수

박완주 의원의 전면 개정안 법률에는 ‘농업 농촌의 공익기능 증진과 농업인 등이 소득안정’을 공익형 직불제의 목적으로 하고 있다. 기존의 직불제가 농업인의 소득안정이 목표였다면 공익형 직불제는 농업 농촌의 공익 기능 증진을 소득안정에 앞세우고 있는 점을 주목해야 한다. 공익형 직불제 대상의 농업인들에게 공익적 책임을 부과한 것이다.
공익형 직불제의 대상은 농업경영정보를 등록한 농업인과 농지를 대상으로 하고 있다. 지급대상 농지는 논농업(1998~2000), 밭농업(2012~2014), 조건불리(2003~2005)에 이용된 농지로 2017~2019년 중 직불금을 1회 이상 받은 농지, 후계농업인, 전업농으로 2016~2019년 중 직불금을 1회 이상 받은 사람으로 했다.

직불제를 대상의 농업인들은 농업농촌의 공익적 가치 증진을 위한 교차준수의 의무가 있다. ▲농지의 형상과 기능 유지 ▲농약과 화학비료 사용 ▲농업농촌의 공익적 기능 증진과 관련한 교육 이수 등의 의무로 이는 중요한 상황이다. 또 재배면적 관리가 필요한 작목을 재배하고자 하는 농업인들에겐 재배면적 조정의 의무도 부과된다.

# 선택 직불제 논의는 기본형 직불 정착 이후로
법률안에는 기본직불제 외에 선택직불제의 운영안도 법률안에 담고 있다. 친환경농업직불제, 친환경안전축산물직불제, 경관보전직불제 등으로 구성해 운영하고 선택직불금을 지급하도록 하고 있다. 하지만 선택직불제에 대한 구체적인 안은 기본직불제가 정착돼 가면서 마련될 것으로 보인다.
환경과 생태 보호에 대한 목표와 결과를 평가해 직불금을 지급할 것인가 하는 시행안이 먼저 마련돼야 하고, 개인보다는 마을과 조합 단위의 시범사업의 전개와 평가를 거쳐 마련될 것으로 보인다. 이외에 법률안에는 농업농촌의 공익기능 증진과 직불제 운영에 관한 사항을 심의하기 위한 심의위원회 설치와 직불금의 지급에 필요한 재원 확보와 효율적 관리를 위한 농업농촌 공익기능 증진 직불기금의 설치안이 들어있다.

농식품부는 공익형 직불제의 차질 없는 시행을 위해 농업소득보전법 전부개정안 개정이 완료되면 세부 시행 방안 마련을 위해 농업인단체 등과의 논의를 거쳐 시행령을 마련한다는 입장이다.
공익형 직불제 개편을 추진하는 농식품부 주무부서인 농가소득안정추진단 정혜련 과장은 “기존 직불제는 진화가 불가능했지만 공익형 직불제는 진화하는 메카니즘으로 일단 시행하면서 점진적으로 발전시켜 나가겠다”고 밝혔다.