국민공감대 형성 위한 전문가 토론회 국회서 열려
건전한 자본주의 발전 위해 토지 공공성 강화해야
전체 자산 중 부동산 70% 차지…부정적 효과 더 클 것
지난 3월 청와대의 개헌안 발표에서 많은 주목을 받았던 것 중 하나가 공공복리를 위해 개인의 토지소유와 사용권을 일부 제약한다는 이른바 ‘토지공개념’이었다. 헌법 제122조는 ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다’고 명기돼 있어 토지공개념 자체가 없는 것은 아니다.
청와대는 한 발 더 나아가 지금의 헌법보다 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 법률로 제한하거나 의무를 부과할 수 있도록 개헌하자는 것이다. 하지만 자본주의의 근간인 사유재산권 침해하는 것이고, 게다가 전체 자산 중 부동산이 70%가 넘는 상황에서 부정적 영향을 끼칠 것이라는 반대의견도 적지 않다.
국회 주거·도시 전문가로 평가받고 있는 자유한국당 김현아 의원과 경제 민주화 전도사로 유명한 더불어민주당 최운열 의원 주최로 1989년 토지공개념 도입 당시 추진배경과 과정을 짚어보고, 현 시점에 시사하는 바를 논의하는 ‘토지공개념 소환 청문회’라는 토론회가 지난 11일 국회에서 열렸다.
1989년 토지공개념 도입 당시 실무책임자였던 이규황 한국경제사회발전연구원장은 시중 여유자금이 부동산시장으로 이동하면서 큰 폭의 땅값이 상승했고, 이로 인해 국민경제에 악영향을 끼쳤다고 말했다. 이 원장은 “지가상승은 토지로부터 발생한 자본이익이 다시 토지의 가수요(실제 수요가 없음에도 일어나는 예상수요)가 일어나고, 다시 투기적 수요가 증가해 지가가 오르는 악순환이 초래됐다”면서, “그에 대한 해결책으로 노태우 정부는 택지소유상한제, 토지초과이득세, 개발이익환수제 등 토지공개념 3법을 도입했다”고 말했다.
참여연대 이강훈 변호사는 문재인 정부의 개헌안은 지난 참여정부가 집값을 잡기 위해 도입한 ‘종합부동산세’가 이중과세로 위헌판결을 받은 선례가 있었기 때문에 토지 규제입법의 정당성을 확보하기 위한 움직임의 일환이라고 설명했다. 이전의 토지공개념이 투기억제를 통한 경제질서 왜곡과 불평등 방지였다면, 앞으로는 도시의 포용성 증진과 사회경제적·환경적 지속가능성까지 염두에 두고 재정립해야 한다고 주장했다.
이에 대한 입법개선에 대해 이 변호사는 “우선 과표를 현실화해 종합부동산세와 재산세를 강화하고, 폐지된 토지초과이득세를 합리적 범위 내에서 부활시켜야 한다”는 의견을 밝혔다. 그리고 “높은 지가와 건물임대료로 중소상인들이 쫓겨나는 ‘젠트리피케이션’의 현상을 막기 위해 상생협약·공공안심상가 등의 대책과 임대차보호법 개정이 필요하다”고도 말했다. 아울러 ▲국토교통부-국세청간 부동산 시장 거래정보와 과세정보 공유 ▲도시 내 공유자산 확보 ▲주택연금, 농지연금과 같은 부동산 자산의 유동성을 강화하는 제도 개발 등을 언급했다.
연세대학교 김정호 교수는 “토지의 공공성은 현재 헌법에도 규정하고 있는데, 청와대 개헌안의 ‘특별한’이라는 수식어 때문에 토지공개념에 대한 논쟁이 일어나고 있다”고 주장했다. 김 교수는 토지공개념 개헌이 이뤄지면 2가지 여파를 추측할 수 있다면서 “첫 번째로 공익을 위해 기본권을 제한하더라도 최소한에 그쳐야 한다는 헌법재판소의 과잉금지 원칙이 약화될 것”이라고 예측했다.
“두 번째로 가진 자를 징벌하는 개헌으로 생각하는 국민들의 기대를 충족하기 위해 소유권과 이용권의 분리, 부분적 부동산 국유화와 같은 혁명적 조치가 일어날 수도 있다”고 우려했다. 또한 김 교수는 “부동산 투기가 사라진다고 불로소득이 사라지지 않고, 종합부동산세와 같은 보유세가 존재하므로 굳이 헌법을 손댈 이유가 없다”고 말하며 토지의 실질적 국유화를 위해 토지공개념 입법을 하는 것이라면 포기해야 한다고 언급했다.
김현아 의원은 “청와대가 언급한 토지공개념은 실체성이 모호하고 구체적 추진과제가 없는 그야말로 공(空)개념”이라면서, “오히려 정부는 부동산 과세 정비와 거래시장 선진화, 부동산 자산의 공공이용 증진방안에 더 힘써야 할 것”이라고 주장했다.
※택지소유상한제 : 택지의 개발촉진과 소유집중을 막기 위해 1가구가 200평 이상의 택지를 취득 시 허가를 얻고, 초과 보유 시 부담금을 물게 하는 제도로 1998년 사유재산권 침해를 이유로 폐지됐다.
※토지초과이득세 : 개인이 소유한 유휴토지나 법인의 비업무용토지의 가격상승으로 발생하는 초과이득의 일부를 세금으로 환수하는 제도로 1994년 헌법불합치 판결을 받았다.
※개발이익환수제 : 택지개발, 주택단지 조성, 관광단지 조성, 도심 재개발, 온천개발 등으로 토지를 개발할 때 지가상승으로 획득한 이익의 25%를 개발부담금으로 정부가 환수하는 제도다.